律师环境法律业务的新路径---排污权交易

律师环境法律业务的新路径

---排污权交易

张辉

摘要：排污权交易是一种以市场为基础的环境经济手段，以实现环境保护为目标。排污权交易制度目前在发达国家已经得到广泛的应用，并取得了良好的成果。根据我国的经济发展阶段和环境污染的严峻形势，推广排污权交易制度是我国环境保护的大势所趋，排污权交易制度有助于我国实现绿色发展的理念。但是作为一个新兴的市场，由于法律法规不健全以及经验方面的欠缺，存在一定的法律风险是不可避免的，因此，律师在排污权交易中的作用不可忽视。

关键词：排污权交易；环境保护；律师

 

自改革开放来，我国经济社会持续快速发展，我们用三十多年的时间走完了发达国家上百年的路程。但是，我国的生态环境却呈现出退化的趋势。正如前环保部部长周生贤在《我国环境保护面临的新情况新问题及下步重点任务》一文中指出：“发达国家一两百年工业化过程中分阶段出现的环境问题，在我国近三十多年来的快速发展中集中暴露。”因此，享受高质量的绿色生态环境已经成为全国人民的共同诉求。2016年3月17日，第十二届全国人民代表大会第四次会议通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》中系统阐述了“绿色”这一发展理念，这也为我国之后的经济社会发展提供了指导思想。在推行排污权交易制度的过程中，由于存在缺少法律供给、企业对排污权交易制度了解甚少以及政府权责不明确等问题，所以不可避免会遇到诸多问题，这些问题的解决离不开具有专业知识的人，而律师作为在法律方面较为专业的人群可以从提出法律法规的完善建议、帮助企业参与排污权交易以及协助政府合理引导对排污权交易的管理等方面参与排污权交易制度推进和完善。因此，律师的作用在排污权交易制度中不可或缺。

一、排污权交易制度的基础理论

（一）排污权交易制度的概念

排污权交易最早由美国经济学家戴尔斯通过发展科斯的产权理论形成，是一种新型环境污染控制手段。排污权交易在其诞生之初，是美国用来减少二氧化硫排放的一种手段，这一制度在美国取得了成功，随后许多国家借鉴该制度以期实现本国经济发展与环境保护的同步发展。发达国家在推行排污权交易制度后，大多有效减少了污染物的排放，环境危机也得到一定缓解。

排污权交易由政府根据本地区经济发展情况、生态环境情况、污染物排放情况和污染物最大允许排放量以及其他一些因素综合确立本地区的环境资源总体容量，然后政府建立排污权交易市场进行初始分配，初始分配的方案主要是无偿分配、定价出售以及拍卖，需要排污的企业通过一定方式获得初始排污权后，根据自己的排污量和污染治理的成本来确定是否需要通过排污权交易的二级市场来买卖排污权。从对排污权交易制度的解析可以看出，这一制度的施行可以促使企业更新排污设施、减少排污量，从而达到经济发展与保护环境的目的。

（二）推行排污权交易制度的必要性

1. 1.有利于环境压力的缓解

改革开放以来，我国经济得到了巨大的发展，但是我们的经济发展是建立在高能耗、对生态环境破坏严重的基础上，我国现在的环境问题十分严峻。严峻的环境形势受到了国家的重视，相继出台了许多法律、政策以期实现环境保护的目的。排污权交易作为一种高效率的环境保护措施，可以有效规避传统的浓度控制措施所存在的弊端。以江西省为例，在推行排污权交易后，江西的各城市排水排污能力显著提高，环境得到很好保护。2013年，污水处理率达到了81.07％，比2008年提升了将近50％；生活垃圾无害化处理率高达87.6％，比2008年提高了41％，位居全国前列。^[1]这些数据表明在实行排污权交易制度后，江西省的环境危机得到了一定缓解。

1. 2.有利于政府职能的转变

长期以来，政府都是通过行政手段来开展环境保护工作的。例如排污收费，我国在二十世纪七八十年代就已经出台了排污收费政策，排污费指对直接向环境排放污染物的单位和个体工商户所收缴的费用，排污费的收缴对限制排污、保护环境，增加国家的财政收入起到了积极的作用，但是排污收费也存在很大弊端，其中一点就是由于排污收费没有严格的法定程序加以制约、立法层次较低，环保部门在排污费征收上执法不到位，随意性较大，从而导致排污收费征收权威性不足，影响了政府的公信力。推行排污权交易制度，可以促使政府转变职能，使其角色定位由之前的命令发布者转变为排污权交易的引导者和参与者，这样可以提高政府的工作效率，降低政府的监管成本，从而可以更好地引导经济发展与环境保护的协调发展。

1. 3.有利于促进排污企业升级转型

企业是排污权交易中的重要利益相关者，由于是以自身利益最大化为目标的经济组织，所以加上适当的激励条件，企业就能在实现自身经济利益的同时间接改善环境质量。^[2]参与排污权交易企业可以根据自身的排污量以及污染治理情况决定买进或者卖出排污权，随着排污权价格的升高，企业卖出排污权可以获得利益、增加企业的收入，因此排污权交易制度可以促使企业不断更新污染处理设施、采用更为先进的污染治理技术，促使企业产业结构的优化升级，从而达到节能减排、保护环境的目标。

二、律师参与排污权交易制度的必要性

尽管我国的排污权交易政策实践已走过近30年的路程，不断深化发展，但是适应国情的排污权交易市场机制尚未真正建立。^[3]排污权交易制度具有一系列的优势，其在试点过程中取得了较好的成效但也暴露了一些缺点。法律供给不足、企业不知如何参与到排污权交易中、政府权责不明确等问题阻碍了排污权交易制度在全国范围内的全面推广。律师作为法律方面的专业人群，其经验与能力对排污权交易制度的完善至关重要，因此排污权交易制度需要律师的参与。

（一）法律、法规的完善需要律师

目前我国在国家层面上没有出台关于排污权交易的专门法律，仅在《中华人民共和国水污染防治法》以及《中华人民共和国大气污染防治法》中规定了排污许可证制度，但并没有涉及排污权。在地方层面上，仅有部分省市出台了关于排污权交易的地方性法规，也有部分学者提出这些地方性排污权交易试点的依据并不是地方性法规，只是地方规范文件。总的来说，地方的规范法律效力较低，这就导致排污权交易缺乏法律与法规的依据。^[4]而排污权交易制度的顺利运行需要法律确认。

律师凭借其专业知识和工作经验对法律法规的完善可以起到积极的作用。律师在工作中会经常深入企业，比如环境法方面的专业律师会帮助企业制定环保合规制度，以帮助企业避免受到环境处罚，从事排污权交易相关业务的律师，可以为企业提供一整套的排污权交易相关的法律服务。

（二）企业参与排污权交易需要律师

现阶段，仍有许多企业不知道何为排污权交易。企业不了解排污权交易，更谈不上参与，所以政府首先应该建立完善排污权交易市场并加以宣传，当企业了解排污权交易后，才会考虑如何参与。在参与排污权交易的过程中，律师的作用不可或缺，律师可以为企业提供整套排污权交易法律服务，使得企业在市场交易中预见风险，并据此进行防控。律师的参与使企业在排污权交易中解决问题的能力大为提升，因此律师对企业参与排污权交易至关重要。

（三）政府权责不明确需要律师协助

主管部门的监管在排污权交易的整个过程中至关重要，排污权交易制度能否取得成功，关键在于建立适应市场经济的监管体系。^[5]政府作为排污权交易制度的推动者，在推行排污权交易过程中权力较大，因此理清政府的权力与责任十分重要。现在政府各部门都有法律顾问，这些法律顾问大多是律师，律师的参与会让政府正确发挥其监管、引导职能，从而保证排污权交易市场朝正确的方向发展，并且限制了政府不必要的行政干预，减少“权力寻租”现象的发生，促使政府在合理的范围内正确发挥作用。

三、律师如何参与排污权交易

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中强调“推行节能量、碳排放权、排污权、水权交易制度”，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》要求推行排污权交易制度，这些都说明了国家层面支持全面推进排污权交易，因此排污权交易市场的发展前景十分乐观，这方面的业务对于律师来说是一个重要的发展方向。由于排污权交易业务专业性极强，所以律师在此过程中首先需要提高自己的业务水平，使自己有能力为企业、政府提供全方位的法律服务。现阶段律师参与到排污权交易具体有以下几个路径。

（一）参与排污权交易相关法律法规的制定

法律的制定归根结底是一个利益协调的过程，是将国家利益、社会利益、公民利益有效统一的方式之一。律师作为专业法律人才，拥有丰富的实践经验与理论知识储备，同时，由于律师的工作性质，可以接触到社会各阶层的人，所以律师了解公众的利益需求，知悉公众对相关法律制定的意见，因此律师参与立法不仅有利于法律的顺利制定，更有利于提高公众对法律的接受性。2013年，为引导律师参与立法、改进律师参与立法的方式以及提高律师参与立法工作的质量，全国律协制订了《律师协会参与立法工作规则》，以此具体指导律师参与立法。

排污权交易制度在全国范围内的顺利推进离不开相关法律法规的指引，需要法律明确界定环境产权,补充完善排污权交易具体运作的相关纠纷处理的政策法规。[6]在排污权交易领域具有丰富理论知识与实践经验的律师在制定法律法规的过程中大有可为，其主要可以通过以下几方面参与立法：首先，律师通过当选为人大代表以及政协委员，结合自己的理论知识和实践经验提出相关立法建议。其次，接受立法机关的委托，提出相关修改意见或者起草排污权交易相关法律法规的草案。由于律师的专业性，在排污权交易相关法律法规的制定过程中，立法机关为保证法律法规的顺利制定一般会征求律师界的意见或者让他们参与起草草案。最后，以公众身份参与法律法规的制定，当立法机关就排污权交易法律草案向社会征求意见时，律师可通过各种途径表达自己的观点，为排污权交易相关法律法规的制定做出自己的贡献。

（二）为企业提供相关服务为切入点

鉴于现在很多企业还不了解排污权交易制度，急需专业律师为其提供法律服务，因此律师可以从以下几个方面开展业务：首先，律师应向企业普及排污权交易相关知识，需要告知企业排污权是通过市场化方式取得的经过科学计算的排污许可量。其次，律师应当告知排污企业未经环境保护主管部门确认的排污权不得进入排污权交易市场，对那些被列入重点污染整治区以及环保信用不良的企业，应告知其首先需要对企业进行整治。再次，律师应熟知排污权交易的出让程序与申购程序。作为出让方的律师应协助企业向排污权交易中心提交出让申请，在得到可出让的合法凭证后，协助企业与交易中心签订《污染物排污权交易出让合同》，作为申购方的律师应协助企业提交申购申请，经过审核后与排污权交易中心签订《污染物排污权交易转让合同》。最后，律师应当告知企业排污权交易过程中可能存在的风险，提醒并帮助企业按规定进行排污权交易，以避免企业因交易违规而使交易被撤销并因此遭受巨大损失。

实践中，很多企业在遇到涉及排污权交易的纠纷时，不知如何解决，企业需要专业的律师为其提供法律服务。例如，来凤宏发钡盐有限责任公司诉湖北花果山实业有限公司一案，来凤宏发钡盐公司称其与花果山公司签订的《来凤3万吨沉淀硫酸钡开发项目合作协议书》因违反法律、法规的禁止性规定而无效，该协议约定由花果山公司将其所属的二氧化硫指标141吨，以每吨17800元，共计250.98万元作为到钡盐公司企业的投资，开发3万吨沉淀硫酸钡项目。花果山公司则辩称该协议涉及的141吨主要污染物二氧化硫排污权的所有权从花果山公司转移到钡盐公司不是直接交易，其过程及方式不仅合法，而且符合《湖北省主要污染物排污权交易办法实施细则（试行）》的规定，因此合同合法有效。在该案件的审理过程中，控辩双方的代理律师凭借其所掌握的排污权交易相关知识据理力争，法庭最终在结合案件事实、听取双方律师意见后作出判决。该类案件专业性极强，如果没有排污权交易领域的专业律师参与诉讼，企业很有可能败诉。所以说，为企业提供法律服务是律师参与排污权交易的重要方式。

（三）作为政府法律顾问参与排污权交易

2014年中国共产党十八届四中全会上通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中明确要求积极推行政府法律顾问制度，建立包括律师在内的法律顾问队伍。吸收排污权交易领域的专业律师作为政府的法律顾问，既践行了中央推行政府法律顾问制度的要求，又有利于政府正确引导排污权交易制度的推进。

政府为促使排污权交易制度健康发展，需要制定配套的政策、措施等。律师作为政府的法律顾问应根据自身知识储备并结合实践经验帮助政府制定相关政策和措施，由于律师平时办理排污权交易相关业务可以直接接触到各方，其对各方的利益需求有深入的了解，所以律师帮助政府制定的排污权交易相关政策、措施更有利于推行并实施。与此同时，推行排污权交易制度，政府的定位应当从以往的主导者转变为监督者、指引者，在这一过程中律师需要帮助政府构建排污权交易的监管制度，这一制度应包括以下几点内容：1.排污登记制度。包括排污申报登记、排污权买卖登记等。2.报告制度。要求企业提交年度报告，详细报告企业本年度的排污配额使用情况以及排污权交易的情况。3.严格的追责制度。加强监管力度，加大对企业违规的处罚力度，依法追究法律责任。^[7]

四、结语

排污权交易制度作为新型环境经济手段，在试点工作中取得了良好的效果，遏制了环境恶化，也促进了经济发展。排污权交易制度不仅有利于环境压力的缓解，而且有利于政府职能的转变以及促进企业升级转型，所以现阶段有必要全面推行排污权交易制度。在推行排污权交易制度的过程中，存在许多问题需要解决，这些问题的解决离不开律师的参与。当前形势下，律师应该看到排污权交易市场的前景，大胆走在前列，不断开拓排污权交易相关业务，积极参与到排污权交易制度中，努力为法治化国家的建设、排污权交易制度的顺利推行做出自己的贡献。

 

作者单位：安徽大学法学院副教授安徽端维律师事务所环境资源法律业务部主任

 

参考文献

[1]刘厚莲：《江西省应大力推行排污权交易》，《产权导刊》，2012年第2期，第57页。

[2]许梦博、张一楠：《排污权交易制度的制约因素及政府角色探析》，《延边大学学报（社会科学版）》，2018年第2期，第116页。

[3]孙鹏程、贾婷、成钢等：《排污权有偿使用和交易制度设计、实施与拓展》，化学工业出版社2017年版，第9页。

[4]吴卫星：《排污权交易制度的困境及立法建议》，《环境保护》，2010年第12期，第35页。

[5]彭本利、李爱年：《排污权交易法律制度理论与实践》，法律出版社2017年版，第246页。

[6]蒋洪强、王飞、张静、周佳、程曦：《基于排污许可证的排污权交易制度改革思路研究》，《环境保护》，2017年第18期，第45页。

[7]张小军：《试论排污权交易法律制度的构建》，《西北农林科技大学学报（社会科学版）》，2009年第5期，第112页。