“海德案”磋商程序的实然性与应然性探讨

2015年12月3日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》（以下简称《试点方案》），对我国改革生态环境损害赔偿制度做出了较为系统的规划，明确了生态环境损害赔偿制度改革的“三步走”战略。一是在2015年至2017年选择部分省市开展改革试点；二是从2018年开始，在全国试行生态环境损害赔偿制度；三是到2020年，力争在全国范围内初步构建较为完善的生态环境损害赔偿制度。《试点方案》在赋予行政机关赔偿诉权的同时，首次规定了生态环境损害赔偿磋商制度。该制度被视为生态环境损害赔偿制度的最大亮点，改变了传统单一的诉讼途径，为赔偿权利人与赔偿义务人提供了一个通过磋商达成协议的平台。2017年12月17日，为进一步在全国范围内加快构建生态环境损害赔偿制度，在总结各地区改革试点实践经验基础上，两办再次印发了《生态环境损害赔偿制度改革方案》（以下简称《改革方案》），进一步肯定了生态环境损害赔偿磋商制度的重要性。删除了《试点方案》中赔偿权利人“未经磋商”可以提起诉讼的规定，将生态环境损害赔偿磋商设置为生态环境损害赔偿诉讼的前置程序。

一、生态环境损害赔偿磋商的试点情况

从2015年底至2017年底，7个试点省市严格落实《试点方案》的各项要求，积极推进生态环境损害赔偿制度实践探索，取得了较好的社会效果。两年试点期间，全国范围内共办理生态环境损害赔偿案件27起。笔者通过已公开的判决书以及各类新闻报道，一共搜集到13起生态环境损害赔偿案件。（参见表一）其中，有5起案件以磋商结案，未进入诉讼程序，其余8起案件中有3起案件未经过磋商直接提起生态环境损害赔偿诉讼，分别是江苏省政府诉安徽海德公司案、江苏省环保联合会和江苏省政府联合起诉徳司达案以及重庆市政府及重庆两江志愿服务发展中心诉重庆藏金阁案。其他5起案件都是磋商失败后转而提起生态环境损害赔偿诉讼或者环境民事公益诉讼。可见，大多数案件都启动了磋商程序，未经磋商而直接提起生态环境损害赔偿诉讼的案件屈指可数。“先磋商，后诉讼”实际上已经成为试点期间各试点省市开展生态环境损害赔偿工作的普遍做法。在此背景下，作为7个试点省市之一的江苏省政府，在“海德案”和“德司达案”中均未及时主动与赔偿义务人展开磋商，究竟是有意之举还是无心之过，值得反思。

表一 试点期间提起的部分生态环境损害赔偿案例

省市	案件名称	案件类型	申请磋商或起诉时间	申请磋商或起诉主体	结案情况
贵州	1.省政府提起生态环境损害赔偿司法确认案	生态环境损害赔偿磋商	2017.1	贵州省环保厅，省律协作为第三方组织双方协商	2017年3月28日，贵州省清镇市人民法院生态保护法庭向申请人送达司法确认书，案件审查终结
江苏	2.省环保联合会与省政府联合起诉德司达公司生态环境损害赔偿案	生态环境损害赔偿诉讼	2017.4	江苏省环保联合会与江苏省政府	2017年7月26日南京市中级人民法院判决被告赔偿环境修复费用2428.29万元
	3.江苏省政府诉安徽海德化工科技有限公司生态环境损害赔偿案	生态环境损害赔偿诉讼	2017.7	江苏省人民政府	2018年8月27日泰州中级法院一审判决被告安徽海德公司向原告赔偿环境修复费用等合计5482.85万元。被告提起上诉，目前仍在二审中。
浙江	4.绍兴市生态文明促进会诉新昌县某胶囊有限公司、吕某和新昌县某轴承有限公司水污染责任纠纷公益诉讼案	由生态环境损害赔偿磋商环节转入环境民事公益诉讼程序	2017.1	绍兴市生态文明促进会，绍兴市人民检察院支持起诉	调解结案
	5.浙江乐祥铝业有限公司违法排污案	生态环境损害赔偿磋商	2016.8	绍兴市环保局	绍兴市环保局向浙江乐祥铝业有限公司发出《生态环境损害赔偿意见函》，要求企业赔偿环境损害68.8万元
山东	6.济南市章丘区‘10·21’重大非法倾倒危险废物案	生态环境损害赔偿磋商以及诉讼	2016.6	山东省环保厅	相关部门已与章丘案例中5家涉事企业中的3家企业磋商成功，签订了赔偿合同书；另有2家企业未能与之达成磋商一致，将提起诉讼
	7.山东省环保厅诉山东金城重油化工有限公司、山东弘聚新能源有限公司土壤污染责任纠纷案	由生态环境损害赔偿磋商程序转入生态环境损害赔偿诉讼	2017.9	山东省环保厅	2017年12月12日，山东省济南市中院公开开庭审理，并组织庭后调解
	8.山东省环保厅代表省政府诉山东天一环保科技投资有限公司环境污染损害赔偿纠纷案	由生态环境损害赔偿磋商程序转入生态环境损害赔偿诉讼	2017.8	山东省环保厅代表山东省政府	2017年12月17日，山东省泰安市中级法院作出一审判决，判令被告支付生态环境损害赔偿款及其他费用745.77754万元
重庆	9.重庆市政府及重庆两江志愿服务发展中心诉重庆藏金阁物业管理公司与重庆首旭环保科技有限公司生态环境损害赔偿案	生态环境损害赔偿诉讼	2017.7	重庆两江志愿服务发展中心、重庆市政府	重庆一中院将两原告先后提起的诉讼合并审理，并于2017年12月作出判决，两被告连带赔偿生态环境修复费用1441.6776万元，并在省级及以上媒体公开道歉
	10.重庆某制药公司擅自倾倒高浓度废水案	生态环境损害赔偿磋商	缺	缺	磋商完毕并签订赔偿协议，赔偿金额为138.22万元
	11.重庆某纸业公司渣场渗滤液污染环境案	生态环境损害赔偿磋商	缺	缺	磋商完毕并签订赔偿协议，赔偿金额为457.29万元
	12.重庆某化工公司分厂原址场地污染环境案	生态环境损害赔偿磋商	缺	缺	磋商完毕并签订赔偿协议，赔偿金额为1094.18万元
福建	13.汀溪水库饮用水源保护区交通事故导致水污染事故索赔案	生态环境损害赔偿磋商程序转入生态环境损害赔偿诉讼	2017.11	厦门市同安区环保分局	2018年3月27日，福建省厦门市同安区法院向双方当事人送达民事调解书，赔偿义务人支付全额赔偿款75万元

     二、“海德案”未经磋商提起诉讼的实然表现

“海德案”损害行为发生时间为2014年4月、5月，原告江苏省政府依据2015年12月两办印发的《试点方案》于2017年7月7日提起生态环境损害赔偿诉讼。“海德案”一审审理期间为2017年7月7日至2018年8月16日，在此期间，2017年12月，两办又再次印发《改革方案》，明确规定生态环境损害赔磋商为生态环境损害赔偿诉讼前置程序。根据《试点方案》的规定，生态环境损害赔偿磋商并不是提起生态环境损害赔偿诉讼的必经程序，在磋商程序的启动上，为赔偿权利人留下了一定的裁量空间。也为“海德案”中江苏省政府未经过磋商，直接提起生态环境损害赔偿诉讼提供了一个合法而不合理的理由。

三、“海德案”启动磋商程序的应然性分析

《试点方案》确立了“主动磋商，司法保障”的试点原则，要求生态环境损害发生后，赔偿权利人组织开展生态环境损害调查、鉴定评估、修复方案编制等工作，主动与赔偿义务人磋商。在此试点原则下，补充规定了“未经磋商”或磋商未达成一致，赔偿权利人可依法提起诉讼。作为“主动磋商”原则下的具体规定，“未经磋商”直接提起诉讼应当首先遵循基本原则的设定。“海德案”中江苏省政府未经磋商直接提起生态环境损害赔偿诉讼，违背了“主动磋商”原则的设立初衷。

退一步说，《试点方案》与《改革方案》同为政策性文件，且两者都是在损害行为发生后印发实施，如果可以适用《试点方案》提起生态环境损害赔偿诉讼，那么也应当适用《改革方案》的磋商前置程序规定。江苏省政府一方面适用《试点方案》对发生于2014年的污染事件提起生态环境损害赔偿诉讼，另一方面却没有按照《改革方案》的规定适用磋商程序。虽然《试点方案》未明确规定磋商为诉讼前置程序，但是江苏省政府作为生态环境损害赔偿制度改革试点省份之一，理应知道磋商的重要性。不能因为起诉时《试点方案》未设置磋商前置程序，就不主动与赔偿义务人进行磋商。

结语

《试点方案》允许赔偿权利人可以“未经磋商”直接提起诉讼的前提是先要践行“主动磋商”的试点原则。赔偿权利人在不启动磋商程序的同时，也应看到“主动磋商”的职责和义务。“海德案”以《试点方案》未将磋商程序规定为生态环境损害赔偿诉讼必经程序为理由，对磋商程序选择性忽视而直接提起生态环境损害赔偿诉讼，严重违背了磋商程序设置的初衷，也是生态环境损害赔偿制度改革试点期间积累的负面经验。

 

参考文献：

[1]张梓太：《填补制度空白 力促损害担责》，《中国环境报》2015年12月8日第2版。

[2]於方、田超、齐霁：《生态环境损害赔偿制度改革任重道远》，《中国环境报》2017年12月19日。

（作者为安徽大学法学院 黄大芬 张辉）